歐洲何以打造自主防務產業鏈
2月19日，歐盟委員會主席馮德萊恩（左）與德國基督教民主聯盟（基民盟）主席默茨
在德國柏林舉行的基民盟高層會議上交談
文/方曉志
編輯/黃紅華
3月12日，美國總統國家安全事務助理沙利文表示，美國將向波蘭提供一筆20億美元的外國軍事融資貸款，并向其出售96架“阿帕奇”武裝直升機等武器裝備。
根據斯德哥爾摩國際和平研究所的報告，2019年至2023年歐洲國家進口的武器中，55%從美國而來，與前一個五年相比大幅增加20個百分點。
俄烏沖突爆發后，歐盟自認面臨嚴峻的地緣政治威脅，鑒于此，歐盟將提升防務能力定位為“歐盟戰略的當務之急”。同時，為了扭轉在軍事貿易中與美國之間的“不平等”，歐盟力圖打造自主防務產業鏈。
近日，歐盟委員會發布首份“歐洲防務產業戰略”，就加強歐盟國防工業能力明確了長期愿景，提出要重點加強由歐洲防務基金扶持的研究項目，鼓勵歐盟成員國共同采購軍事裝備，以應對俄羅斯威脅，并減少對美國依賴，最終實現到2030年各成員國訂購軍事裝備的50%由歐洲自產的目標。
防務產業合作決心不斷增強
防務一體化是歐洲戰略自主政策的核心內容。歐盟委員會主席馮德萊恩甚至明確提出了要建立“歐洲防務聯盟”。
2013年7月，歐盟發布題為《成為更富競爭力和更有效的防務和安全部門》的報告，建議深化成員國內部防務市場建設，特別是加強軍事和民事部門的協同增效，推動中小企業發展，開發更多軍民兩用產品，以提升防務工業的整體競爭力。隨后，歐盟專門設立歐洲防務基金，同時啟動“永久結構性合作”框架，明確表示要通過增強歐盟成員國的國防技術基礎，提升歐洲整體防務工業能力。
俄烏沖突爆發后，歐盟逐漸暴露出防務產業能力上的短板和不足。據相關數據顯示，當前歐盟彈藥最高產量約為每年23萬發，僅相當于烏克蘭每月的使用數量，遠遠無法滿足其對烏克蘭的援助承諾。烏克蘭總統澤連斯基曾經抱怨道，歐盟此前承諾向烏克蘭提供100萬枚炮彈，但烏克蘭方面實際接收數量不足承諾數的三分之一。
為此，2023年5月，歐盟通過《支持彈藥生產法案》，要求提高歐洲生產彈藥和導彈及其零部件的能力，支持成員國彈藥去庫存化、聯合訂購彈藥和導彈，以及緊急向烏克蘭運送彈藥和導彈等。當年10月，歐盟又通過了《通過共同采購加強歐洲國防工業法案》，鼓勵成員國在防務采購方面加強合作，提高公共支出的有效性并減少防務采購中的過度分散，并承諾聯合采購達到三個成員國可從歐盟預算獲得部分補償。
此次歐盟發布“歐洲防務產業戰略”，則更進一步體現出加強自身防務工業發展的決心和意志。從內容上看，該防務戰略明確了未來歐洲合作采購防務裝備的比例，要求歐盟內部國防貿易額至少占歐盟國防35%的市場份額，以扭轉從非歐盟供應商購買軍事系統的趨勢，同時確保歐盟能在出現短缺或危機時能夠立即增加關鍵供應，避免產生對第三國尤其是美國的嚴重依賴。此外，該戰略還推出“共同利益大型防務計劃”，初步預算為15億歐元，主要將用于激勵和獎勵歐盟成員國在歐洲采購或發展武器生產，特別是加強在網絡、防空、太空等新興領域的合作。
合作舉措更加務實
在上述戰略文件和政策的指導下，歐盟依托現有的“歐洲防務基金”、“永久結構性合作”框架、“歐洲和平基金”等多個機制，積極推進歐洲共同軍備采購市場建設，同時對軍工企業進行重新布局和整合，已取得諸多具體成果。
在資金投入方面，目前歐盟每年向歐洲防務基金投入50多億歐元，用于協調、補充和擴大成員國的防務研發投資以及武器裝備與技術的采購，促進防務產業發展，同時對防務開支進行統籌配置，有效規劃與整合防務產業資源，減少防務領域的重復投入。
此外，鑒于當前歐洲各國武器系統缺乏標準化，后勤和跨國維修合作十分復雜，同時缺乏互用性等情況，歐盟還積極推進武器系統聯合的研發。例如，在“永久結構性合作”框架下，歐洲新增大量防務合作項目，包括下一代戰機、坦克、艦船等傳統武器裝備以及人工智能、半導體、太空、網絡等關鍵技術領域的研發，同時加大對關鍵基礎設施的統一建設。
目前，歐洲正在加快推進“歐洲巡邏艦計劃”，來自十余個國家的3家造船廠，以及40余家系統開發和設備供應企業參與該計劃的實施，建造“創新、模塊化、靈活、可互操作、環保且多用途的歐洲護衛艦”。
此次歐盟在公布“歐洲防務產業戰略”的同時，還建議成立一個類似美國對外軍售計劃處（FMS）的機構，穩步推進國防采購歐洲本土化進程，確保大多數防務裝備在歐盟內部采購，從而扭轉從美國等第三國購買大部分軍事裝備的趨勢。據統計，2022年2月至2023年6月，歐盟成員國在防務采購上花費約1000億歐元，但近80%資金都支付給了第三國，其中大部分流向美國。
仍存在諸多制約因素
由于主要成員國對于加強防務產業合作的目標和意愿不同，再加上各國對本國軍工企業與市場的保護嚴重，歐洲防務市場總體上仍呈割裂狀態，無法形成拳頭效應，給防務工業合作前景帶來諸多不確定因素。
盡管歐盟推行共同安全與防務政策，但成員國之間缺乏有效協調機制，難以達成實質性成果。例如，自2019年以來，歐盟軍事委員會一直在制定國防數字化議程。但是，各成員國對數字和新技術加強防務作用尚未達成共識，對歐洲武裝力量的國防數字化水平缺乏系統性了解，缺乏定期共享機制和評估手段。2023年10月，為了激勵成員國之間在國防采購方面加強合作、提高公共支出的有效性并減少國防采購中的過度分散等，歐盟曾提出一項聯合國防采購文書《歐洲國防工業通過共同采購法》，但至今仍在談判中。
此次“歐洲防務產業戰略”發布后，歐盟委員會內部市場委員布雷頓提出，需要在未來數年投入約1000億歐元，以發展國防工業和增強對美競爭力和對烏軍援，但并沒有獲得成員國一致同意，包括德國等在內的其他國家持保留態度。
歐盟成員國國防開支與其經濟能力仍不匹配，也導致防務工業新技術研發不足。例如，歐盟在“永久結構性合作”框架中要求各國將國防預算的2%用于研究和技術，但目前很少有國家能夠達到。
近年來，在俄烏沖突的刺激下，盡管很多國家大幅提升國防開支，但仍與其經濟能力和防務需求不匹配。由于缺乏足夠的資金支持，歐洲國防承包商幾乎沒有能力和意愿來擴大武器制造能力，或進行基礎設施建設投資，從而導致歐盟整體軍工產業產能有限，即使產品技術取得突破，也無法在短時間內供應足夠的武器裝備。
此外，歐盟成員國國防資源沒有匯集，防務工業呈碎片化特征。據不完全統計，目前歐洲總共有約2200家國防承包商，總體上呈規模小、分布散的特點，缺乏國際競爭力。而且，這些國防承包商往往只根據本國政府的政策和需求進行生產，沒有統一規劃。例如，目前歐洲關于第六代戰斗機開發項目“未來作戰空中系統”就有兩個在平行開展，一個是德國、法國和西班牙的合作項目，另一個是意大利與英國的戰斗機發展項目，不僅重復建設情況嚴重，也加劇了各國之間的矛盾。
（作者系國防科技大學副教授）
