斯塔默政府：成也移民，敗也移民？
7月31日，在英國倫敦，示威民眾與警察對峙
文/李冠杰
編輯/吳美娜
一場騷亂涉全局，新官上任滅火急。不久前英國發生的13年來最大規模騷亂影響仍在持續，英國首相斯塔默8月27日發表演講說，這場騷亂暴露了英國“極度不健康”的社會現狀。他表示，騷亂問題暴露英國國家基礎出現“裂縫”，過去十年間英國因“分裂和衰落而變得脆弱”，并“受到民粹主義螺旋式上升的影響”，新政府不得不面對保守黨政府留下的“經濟黑洞”和“社會黑洞”。
移民問題，尤其非法移民問題，是其中一大關注焦點。8月21日，英國政府頒布多項措施應對偷渡，包括懲罰雇用非法移民的雇主等，并將在今后6個月內遣送超過1.45萬名非法移民，為2018年以來同期遣送人數最多。內政大臣伊薇特·庫珀當天發表聲明說，通過增強執法能力、加大遣送力度，本屆政府“將建立一套能夠更好管控和運行”的新移民制度。
法新社報道稱，工黨憑借打擊偷渡的施政綱領成為上月議會下院選舉的贏家。工黨領袖斯塔默出任首相后立即廢除保守黨政府的“盧旺達計劃”（英國向盧旺達遣送2022年1月1日后抵英的數以千計的非法移民，同時向盧方提供相應資金），主張著重打擊人口販運團伙，同時加強國際合作以消除貧困、氣候變化等催生非法移民的因素。
斯塔默在7月的大選中承諾，其領導的工黨政府將加大對移民體系的改革，試圖從完善英國自己的勞動力市場出發來釜底抽薪地解決問題。移民問題牽涉面甚廣，面對現實中的重重挑戰，斯塔默政府是否有戰略定力堅持走治本路線，抑或轉而走向此前保守黨政府的治標方針？
移民改變英國人口結構
英國是個老牌的移民國家。作為英國人口主體的英格蘭和威爾士，2021年其總人口約4870萬人，其中白人占81%，有色人種占19%。從長期看，移民一直在改變著英國的人口結構，不斷沖擊英國白人的主導地位。面對外來移民的壓力，很多英國本地居民感到不適和不安。
近年來，移民人數的激增加劇了英國人的排外情緒。據英國統計局最新數據，截至2023年12月，移入英國的長期移民（在英國居住一年以上者）達121.8萬人，而英國向外移民則有53.2萬人，英國的凈移民人數約為68.5萬人。這一數據相比2022年的76.4萬有所下降，但比2012年的16.2萬人卻翻了4倍多。這些人雖是合法移民，卻也對總人口6700萬人的英國造成了巨大壓力。
非法移民，則是壓死駱駝的最后一根稻草。今年2月發布的官方統計數據顯示，2023年英國共有36704人非法入境，相比2022年人數下降了1/3，其中80%的人乘坐小船抵英。這個小成就是保守黨政府努力的結果，因為2023年7月保守黨推出了《非法移民法》，規定非法移民無權在英居留，司法部門必須予以拘捕并迅速遣返。
相比有生活保障的合法移民，非法移民更有可能成為社會的不穩定因素。自2018年以來，70%的非法入境英國者為成年男性。從2021年至2023年乘坐小船非法入境者的國籍看，伊朗、阿富汗、伊拉克、敘利亞、阿爾巴尼亞的移民占據主流。
仔細審視會發現，這些非法移民大多信仰伊斯蘭教，他們與信仰英國國教的主流基督教徒無法融合，有時存在嚴重的信仰沖突。當然，合法移民中也存在著大量的其他宗教信仰者，他們共同沖擊著英國的傳統社會。
移民政策見證時代變遷
移民在英帝國時期不算大問題，隨著英帝國向英聯邦轉向，這一問題才逐步凸顯，英國政府亦在不斷收緊移民政策。縱觀近代英國的移民政策，大致經歷了四個階段。
第一階段是“完全開放階段”，時間從工業革命爆發到1905年。18世紀下半葉英國爆發工業革命后，財富的增加導致人口數量激增。這一趨勢讓英國經濟學家馬爾薩斯感到困惑，他在1798年出版的《人口原理》中對英國人口數量的指數級增長深表擔憂。
受馬爾薩斯主義影響，整個19世紀，英國民眾主要向外移民，以試圖解決人口過剩問題。即便大饑荒導致大量愛爾蘭移民涌入英國，英國的大門也并未關閉。及至1905年，英國通過了一項《外國人法》來控制外來移民，但其主要目標的是阻止東歐的猶太移民。
第二階段是“部分限制階段”，時間從1905年到1962年。這一時期英帝國逐步向英聯邦轉變，英國的統治疆域縮小，各殖民地紛紛獨立。為明確殖民地、英聯邦和英國本土公民的權利問題，英國政府推出《1948年英國國籍法》，承認英國治下的公民享有同等權利。此后，西印度群島和南亞地區的居民加快移居英國。大批移民的涌入不僅占用了英國的社會資源，還導致與當地居民的沖突，英國政府不得不設法限制移民。《1962年英聯邦移民法》首次限制了“英國臣民”進入英國本土。
第三階段是“限制與開放并舉階段”，時間從1962年到2016年。雖然英國政府努力限制英聯邦移民進入英國，但效果不佳，許多民眾以家庭團聚為由移居英國。《1968年英聯邦移民法》和《1971年移民法》進一步收緊移民政策，并引入“居留權”的概念。
1973年加入歐共體后，英國必須承認“四大自由”原則，確保人員、商品、資金、服務在歐共體/歐盟內部自由流動。于是，英國政府便無法約束歐共體/歐盟的人員前往英國學習、工作和定居，英國在極力限制其英聯邦移民入境的同時又對歐洲國家打開了邊界。
第四階段是“集中整治非法移民階段”，時間從2016年至今。歐洲一體化讓英國喪失了對邊界的控制權，來自歐洲的移民讓英國政府倍感壓力，但它只能在承認在歐盟原則的框架內進行有限改革。《2016年移民法》通過時英國尚未舉行“脫歐”公投，其目的是引入措施制裁非法工人和不良雇主，阻止非法移民在英國享受公共服務。
移民問題也是推動英國“脫歐”的重要因素，右翼勢力抓住時機奪回英國邊界控制權，歐洲移民進入英國的綠色通道被關閉了。在“脫歐”后的幾屆保守黨政府治下，英國的移民問題越治理越嚴重，蘇納克政府通過《2023年非法移民法》整治移民問題的做法收效甚微。
斯塔默政府欲重塑移民體系
今年7月的英國大選是無懸念的一次選舉，保守黨在連續執政14年后黯然下臺，斯塔默帶領工黨上臺執政。
在過去，面對移民人數的增加及相關社會矛盾的加劇，斯塔默不斷攻擊保守黨的移民政策，經常嘲諷蘇納克政府移民政策的不連貫、無效和混亂。為贏得大選，工黨以“變革”為口號制定其施政方針。對于移民問題，工黨認為需要打造一個“公正且管理得當的移民體系”。
斯塔默率領工黨力圖改革現行的“積分制”移民制度，以使其更加公平合理。“積分制”于2008年在英國實施，這是為非歐洲經濟區的民眾赴英工作和學習制定的制度，主要針對五類人群，即高技工/高價值移民、有擔保的技工、低技工、學生和臨時工。
正常情況下，技工需達到70分才能獲得簽證。英國“脫歐”后，保守黨政府進一步壓縮低技工入境的空間，僅對社會護理和園藝等這類需求量大但英國人不愿從事的工作發放簽證。由于積分制體系復雜，英國雇主擁有很大話語權，也存在著一些用工機構利用簽證制度從中漁利的現象。
工黨希望標本兼治，通過培訓英國自己的技工從根本上解決移民壓力。但這需要工業、技能、培訓、薪資等部門的通力合作，更需要很長的時間來改變英國的勞動力結構。然而當前英國面臨的問題是，醫療衛生、社會護理、建筑等領域存在著大量的勞力缺口。在低技能工人對外依賴與勞力自主之間存在著矛盾，斯塔默政府若能解決這對矛盾，英國的凈移民人數可能會降低。
但眼下，工黨政府面臨的迫在眉睫的問題是非法移民。雖然這類移民在2023年只占移民總數的3%，但對英國的社會治安可能造成潛在威脅，也容易成為政府治理問題的難點。過去保守黨政府積極打擊非法移民，制訂遣返移民的“盧旺達計劃”，但非法移民人數仍居高不下。斯塔默上臺后擱置了這項耗資巨大、備受爭議的計劃，但仍面臨著移民遣返難題。
復雜現實下未來難料
打擊非法移民無法有效減少凈移民，因為“主力軍”仍是合法移民。斯塔默政府面臨的實際情況是，英國缺乏勞動力，無論是給英國帶來巨大價值的勞力還是普普通通的勞工。
2020年8月8日，英國邊防部隊的船只將一些疑似非法移民帶到英國多佛港
對于高端人才，英國政府不設門檻，不設數量上限。當前英國實施的“全球人才簽證”便是例證，它旨在于全球范圍內招募科研、藝術文化和數字科技等方面的領軍人物。英國在收緊低端人口涌入的同時，也為高端人才敞開大門。可以預測，斯塔默政府的移民制度改革無法改變這一基本態勢。
從結果導向看，斯塔默政府在降低凈移民人數上沒有公布細節。它沒有像保守黨那樣聲稱通過提高申請者的工資等門檻來減少30萬移民的具體措施，也沒有像改革英國黨那樣承諾將凈移民人數清零的決心。斯塔默工黨政府只是承諾減少凈移民人數，而在沒有實際措施的情況下這種承諾極可能會背離現實。
也或許，斯塔默早已意識到移民問題的嚴峻性，他對降低移民人數缺乏信心，因此無法做出確切的保證。但斯塔默已經意識到移民制度改革的重點，他力主加強對英國勞力的培訓來緩解外來移民壓力。
近年來英國移民數量激增，還有一大原因。英國出于政治考慮，為彰顯其大國領導力，給“國際難民”及有“特殊價值”的人群開設綠色通道。
比如，英國在涉香港問題上大肆炒作，2021年1月開始通過英國國民（海外）護照簽證計劃吸引香港人赴英，截至2023年9月，兩年多時間里批準了18.47萬香港人移居英國。
再如，2022年俄烏沖突爆發后，英國加大對烏克蘭難民的接收力度。截至今年6月17日，英國政府向烏克蘭難民發放了25.92萬份簽證，其中20.79萬人已抵達英國。此外，還有伊朗、阿富汗、伊拉克等國的難民或尋求庇護者前往英國。
英國處置移民難民問題的開支巨大，年度費用已從2016年的4.1億英鎊飆升至2023年的42.97億英鎊，當前這項開支已占英國對外援助總預算的28%。這些事實擺在因生活成本上漲而罷工的英國民眾面前，充滿爭議。
深層次而言，斯塔默政府在移民改革上還面臨著更加艱巨的任務，即如何讓移民融入英國社會。當前，英國白人人口比例快速下滑，基督教信徒數量也顯著下降，而像穆斯林這樣的非英國主流價值體系人群正在增多，致使英國內部“文明的沖突”愈演愈烈。
實際上，移民問題雖迫在眉睫，也只是英國社會治理的問題之一，更大的社會危機正在來臨。工黨憑借“變革”旗號贏得了選舉，而今后英國向何處求“變”，又在哪里“革”，將持續考驗斯塔默政府的執政能力。
（作者系上海外國語大學上海全球治理與區域國別研究院英國研究中心智庫研究員）
